Judge Mazur

судді М. В. Мазура

до постанови Великої Палати Верховного Суду
від 05 вересня 2024 року у справі 990/163/23

1.  У цій справі мова йде про громадянина України (Позивача), який за повідомленням Служби безпеки України (далі – СБУ) добровільно набув громадянство російської федерації та має паспорт громадянина російської федерації. На підтвердження цього СБУ надала витяг з АС «Российский паспорт»; протокол огляду, яким зафіксовано огляд співробітником СБУ інформації на Інтернет-ресурсі «ЕГРН-ДОКУМЕНТ» (сервіс, який проводить пошук в актуальних базах мвс та фмс російської федерації та підтверджує дійсність чи недійсність паспортів російської федерації) та до якого додано скріншот сайту онлайн-сервісу перевірки дійсності паспорта рф на вказаному інтернет-ресурсі. Отримавши зазначене повідомлення СБУ, голова Державної міграційної служби України (далі – ДМС) 31 січня 2023 року затвердив подання про втрату Позивачем громадянства України у зв`язку з добровільним набуттям ним громадянства російської федерації. За результатами розгляду подання Комісією при Президентові України з питань громадянства 04 лютого 2023 року Президент України (далі – Відповідач) видав Указ № 56/20232, яким постановив вважати Позивача ( ОСОБА_1 ) таким, що втратив громадянство України.

2.  Велика Палата Верховного Суду, залишивши без зміни рішення Касаційного адміністративного суду про відмову в задоволенні позову, погодилась з висновком суду першої інстанції про те, що Указ №56/2023 в оспорюваній частині відповідає критеріям правомірності, наведеним у ч.2 ст. 2 КАС України.

3.  Погоджуючись у цілому з таким рішенням Великої Палати, вважаю за необхідне більш детально пояснити власні мотиви (які дещо відрізняються від викладених у тексті рішення, підтриманого більшістю суддів).

4.  Це не перша справа щодо оскарження Указу Президента України про припинення громадянства України, розглянута Великою Палатою. Зокрема, 30 травня 2024 року було винесено постанову у справі № 990/49/23 щодо припинення громадянина України особою, котра, як стверджувалося, добровільно набула громадянство Румунії[1] (далі для зручності – “справа № 990/49/23” або “справа про румунське громадянство“). У згаданій справі Велика Палата теж залишила без змін рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, але в тій справі (на противагу справі щодо ОСОБА_1 ) я не погодився з рішенням більшості та мав окрему думку[2].

5.  Саме тому я хочу зупинитися на відмінностях між цими справами, які для мене мали принципове значення.

6.  У своїй окремій думці по справі про румунське громадянство я детально навів свої міркування щодо тощо розподілу тягаря доказування у подібних справах. Не повторюючи всі мотиви, наведу лише ключові пункти тієї окремою думки:

“11. Стаття 77 КАС передбачає:

«1. Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

2. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача…».

12. Отже, правила, передбачені ч. 2 ст. 77 КАС достатньо чітко визначають особливості розподілу тягаря доказування у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень – саме останній у таких справах несе основний обов`язок доказування; саме він, у першу чергу, має довести, що оскаржене рішення було прийняте (оскаржена дія була вчинена) не просто в межах його законних чи конституційних повноважень, але й не свавільно (якщо користуватися термінологією ЄСПЛ), тобто обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення тощо (якщо говорити термінами КАС).

13. Наведене правило є розумним і відповідає основоположним принципам правової держави, де людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (статті 1, 3, 19 Конституції України). Положення ч. 2 ст. 77 КАС, так би мовити, «урівноважують» процесуальні можливості позивачів – фізичних, юридичних осіб, яким в адміністративній справі протистоїть відповідач – суб`єкт владних повноважень [2]. Проста логіка підтверджує загальну правильність тези: якщо рішення суб`єкта владних повноважень було ухвалено відповідно до принципів, викладених у ст. 2 КАС, тобто на підставі ретельної перевірки фактичних і юридичних підстав, то він не матиме складнощів у доказуванні правомірності свого рішення (дії).

14. Визнаємо, що останнє твердження являє собою дещо спрощене бачення питання щодо обов`язку доказування в названій категорії справ, адже реальне життя дещо складніше. Наприклад, не можна виключати ситуацій, коли з тих чи інших причин позивач на практиці матиме значно більше можливостей для доказування певних обставин. Тому положення ч. 2 ст. 77 КАС, звичайно, не можуть тлумачитися як такі, що повністю звільняють позивача від передбаченого ч. 1 цієї ж статті обов`язку довести ті обставини, на які він посилається. Якщо позивач стверджує, що оскаржені рішення чи дія є протиправними, і він має докази, які це підтверджують, або має реальну можливість їх отримати, то від нього можна розумно очікувати, що він надасть їх суду, адже це відповідатиме його інтересам. Тим не менше, це не означає, що суд може повністю перекласти тягар доказування в названій категорії справ на позивача – не може бути нормою практика, за якої суб`єкти владних повноважень ухвалюють (вчиняють) поспішні та необґрунтовані чи незаконні рішення (дії), які обмежують права чи інтереси людини (юридичної особи), розраховуючи на те, що саме людина (юридична особа) має витрачати час, гроші, нерви та інші ресурси на те, щоб довести свою правоту.

15. Резюмуючи викладене, загальний підхід до розподілу тягаря доказування у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень має бути таким:

1) основний обов`язок доказування в таких справах лежить на суб`єкті владних повноважень, який має довести, що рішення прийняте (дія вчинена) відповідно до принципів, передбачених у статті 2 КАС, у тому числі обґрунтованості, добросовісності,  розсудливості (розумності) та поваги до права особи на участь у процесі прийняття рішення – це формує достатньо високий стандарт доказування, за якого суб`єкт владних повноважень, окрім іншого, має продемонструвати суду, що він діяв із належною сумлінністю та вжив достатніх заходів, які були йому доступні, для перевірки фактичних обставин, з якими норма права пов`язує настання відповідних правових наслідків;

2) позивач у таких справах також не позбавляється обов`язку доказування, але він має значно менший обсяг – від позивача можна очікувати, що надання доказів, які він має, повинен мати або об`єктивно може отримати, відповідає його інтересам;

3) суд не може покладати обов`язок доказування на позивача до тієї міри, яка фактично означатиме перекладення на нього основного тягаря доказування всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС – іншими словами, якщо суб`єкт владних повноважень не навів переконливих доводів і доказів на підтвердження того, що оскаржені рішення (дії) прийняті (вчинені) на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з легітимною метою, обґрунтовано, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, суд не може вважати його правомірним, обмежившись посиланням на те, що позивач не довів їх протиправність.

16. Суд має пам`ятати, що невиправдане покладання основного обов`язку доказування протиправності рішень (дій) суб`єктів владних повноважень на позивача не лише суперечитиме прямим указівкам ч. 2 ст. 77 КАС, але й може призвести до явної несправедливості в конкретній справі (оскільки нерідко приватна особа може мати дуже обмежені можливості доказування тих чи інших обставин або це вимагатиме від неї значних ресурсів тощо), а також стимулюватиме продовження загальної практики ухвалення суб`єктами владних повноважень необґрунтованих («свавільних») рішень, що явно не узгоджується з принципом верховенства права.

17. Ціна помилки суб`єкта владних повноважень при ухваленні рішення щодо припинення громадянства України може бути досить високою для долі окремо взятої особи – вона може втратити правовий зв`язок з батьківщиною, опинитися в стані правової невизначеності на місяці або роки, нести на собі всі негативні наслідки (фінансові, особисті, сімейні, професійні, часові тощо) такого рішення поки триває процедура оскарження. Саме тому суб`єкти владних повноважень, реалізуючи свої повноваження, повинні не просто дотримуватися формальних вимог закону (тим більше, що в цьому питанні законодавство не виглядає надто деталізованим[3]), але й діяти обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення тощо, щоб уникати більшості помилок вже на стадії підготовки чи ухвалення рішення про припинення громадянства”.

7.  Керуючись викладеним, у “справі про румунське громадянство” я дійшов висновку, що органи державної влади, які були залучені до вирішення питання про припинення громадянства (Державна міграційна служба, Комісія при Президентові України з питань громадянства, Президент України), по-перше, не забезпечили особі можливість надати свої пояснення та доречні документи перед тим, як буде прийнято відповідне рішення Президентом України, а по-друге, не зверталися до компетентних органів Румунії із відповідним запитом (як і не довели, що такий запит з огляду на попередню практику двосторонніх відносин чи інші об`єктивні обставини a priori не міг бути успішним). Таким чином, відповідач не довів, що оскаржений Указ Президента України ухвалений відповідно до принципів, викладених у ст. 2 КАС України, зокрема, обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

8.  На відміну від тієї справи, у справі щодо ОСОБА_1 мова йде про особу, яка імовірно перебуває на території країни-агресора (російської федерації) та добровільно отримала її громадянство. Це приводить до очевидного висновку про те, що можливості органів державної влади України як щодо перевірки відповідних обставин, так і щодо повідомлення відповідача про розгляд питання про припинення його громадянства є дуже обмеженими.

9.  Саме тому у цій справі відсутні підстави стверджувати, що органи влади України не вжили всіх доступних для них заходів для перевірки факту добровільного набуття позивачем громадянства російської федерації або для забезпечення його участі у вирішенні питання, що стосується його прав. Зі свого боку, ні в позовній заяві, ні в судовому засіданні (у тому числі відповідаючи на прямі запитання суду) представник позивача не навів жодних відомостей щодо фактичних обставин, які мали вирішальне значення у цій справі – ні щодо місця перебування позивача (якщо не точної адреси, то хоча б країни перебування), ні щодо можливого отримання ним громадянства російської федерації тощо.

10.  У цьому контексті варто знову наголосити, що передбачений частиною другою статтею 77 КАС України обов`язок суб`єкта владних повноважень щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, визначає особливості розподілу тягаря доведення у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень (див. пункти 15 моєї окремої думки у “справі про румунське громадянство“), але не виключає повністю обов`язку позивача, передбаченого частиною першої цієї ж статті, “довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу”.

11.  Тож стосовно ОСОБА_1 органи влади України використали всі доступні (з огляду на триваючу агресію російської федерації) можливості для перевірки обставин отримання позивачем громадянства російської федерації, натомість позивач (або його представник) не надав не тільки жодних доказів, але й жодних пояснень (щодо доречних фактів), які б поставили під сумнів обґрунтованість чи правомірність оскарженого рішення по суті.  

[1] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2024 року у справі № 990/49/23 – https://reestr.court.gov.ua/Review/119653572.

[2] Окрема думка суддів М.В. Мазура до Постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2024 року у справі № 990/49/23 – https://reestr.court.gov.ua/Review/120244139.