Judge Mazur

судді М. В. Мазура
до постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 червня 2024 року

справа № 990/48/24
провадження № 11-36заі24

Вступ

1.  У цій справі Велика Палата вирішувала доволі специфічне питання, яке можливо не виглядає цікавим широкій громадськості, а саме: чи підлягає судовому оскарженню рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС, Комісія), яким суддю визнано таким, що не відповідає займаній посаді, та внесено до Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) подання про його звільнення із цієї посади, окремо від рішення ВРП за результатами розгляду такого подання?

2.  Але ця проблема безпосередньо пов`язана з іншим питанням, яке привернуло значну увагу суспільства, а саме – з екстраординарною процедурою оцінки всіх суддів на відповідність займаній посаді, яка була передбачена змінами до Конституції України у 2016 році.

Схожі назви, але різні процедури

3.  Екстраординарність зазначеної процедури обумовлена трьома факторами, які прямо визначені в підпункті 4 пункту 16-1 Розділ XV «Перехідні положення» Конституції України:

1) таке оцінювання повинні пройти всі судді, які були призначені (обрані) до набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)” 2016 року;

2) таке оцінювання щодо кожного судді має бути проведене лише один раз;

3) виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. За змістом підпункту 4 пункту 16-1 Розділ XV «Перехідні положення» Конституції України така оцінка має бути проведена «в порядку, визначеному законом».

4.  Наведене вище відрізняє процедуру оцінювання на «відповідність займаній посаді судді», передбачену Перехідними положеннями Конституції України, від процедури кваліфікаційного оцінювання «з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді», передбаченої в ст. 83 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон про судоустрій), яке може бути проведено виключно на підставі:

1) заяви судді (кандидата на посаду судді) про проведення кваліфікаційного оцінювання, у тому числі для участі у конкурсі;

2) рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом (зокрема, в разі накладення дисциплінарного стягнення у виді подання про тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя – п. 4 ч. 1 ст. 109 Закону про судоустрій).

5.   Тож з огляду на виключний (екстраординарний) характер оцінювання на «відповідність займаній посаді судді» законодавець визначив його особливості в п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону. Ці особливості стосуються, головним чином, складу ВККС, який має проводити таке оцінювання. При цьому нещодавно названа норма зазнала змін у цій частині.  

6.  Так, п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій в редакції, яка була чинною до 30 грудня 2023 року передбачав наступне (виділено мною):

«20. Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”, оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів Українив порядку, визначеному цим Законом.

Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії Вищої кваліфікаційної комісії суддів України».

7.  Однак з 30 грудня 2023 року, тобто після набрання чинності Законом України від 9 грудня 2023 року № 3511-IX «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри» названий пункт Прикінцевих та перехідних положень Закону про судоустрій визначає наступне (виділено мною):

«20. Відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”, оцінюється колегіями Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в порядку, визначеному цим Законом, за правилами, які діяли до дня набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри”, та з урахуванням особливостей, передбачених цим розділом.

За результатами такого оцінювання колегія Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а у випадках, передбачених цим Законом, – пленарний склад Комісії, ухвалює рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді. Таке рішення ухвалюється за правилами, передбаченими цим Законом для ухвалення рішення про підтвердження або про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі подання відповідної колегії або пленарного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Відмовою від проходження оцінювання судді на відповідність займаній посаді вважається систематична (тричі) неявка судді на будь-який з етапів такого оцінювання за відсутності для цього поважних причин або за відсутності інформації про причини неявки.

Факт відмови судді від проходження оцінювання на відповідність займаній посаді встановлюється рішенням Комісії у пленарному складі. Під час ухвалення такого рішення у засіданні Комісії може брати участь представник Громадської ради доброчесності.

У разі систематичної (тричі) неявки судді на будь-який з етапів оцінювання на відповідність займаній посаді Комісія може розглянути питання щодо відповідності такого судді займаній посаді за його відсутності».

8.  Порівняння цих редакцій однієї норми яскраво вказує на їх відмінність:

1) до 30 грудня 2023 року п. 20 чітко визначав, що оцінювання на «відповідність займаній посаді судді» здійснюється колегіями ВККС, які в тому числі могли безпосередньо (без розгляду питання в пленарному складі) звертатися до ВРП з поданням про звільнення судді з посади. Більше того, за такою ж логікою було викладено підпункт 3 пункту 2 розділу II Закону України «Про внесення змін до Закону України від 4 червня 2020 року № 679-IX «Про судоустрій і статус суддів» щодо відрядження суддів та врегулювання інших питань забезпечення функціонування системи правосуддя в період відсутності повноважного складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України», відповідно до якого ВРП наділялася повноваженнями у період відсутності повноважного складу ВККС ухвалювати без рекомендації чи подання ВККС рішення про «внесення Президенту України подання про призначення на посаду судді, повноваження якого припинилися у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено, якщо до набрання чинності цим Законом колегією Вищої кваліфікаційної комісії суддів Українибуло визнано суддю таким, що відповідає займаній посаді»;

2) після 30 грудня 2023 року п. 20 передбачив можливість прийняття рішення про відповідність або невідповідність судді займаній посаді в межах процедури оцінювання на «відповідність займаній посаді судді» не тільки колегією, але й пленарним складом Комісії«у випадках, передбачених цим Законом… за правилами, передбаченими цим Законом для ухвалення рішення про підтвердження або про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді».

9.  Іншими словами, за змістом попередньої редакції п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій оцінювання судді на «відповідність займаній посаді судді» завершувалося рішенням колегії ВККС про відповідність або невідповідність судді займаній посаді, яке не підлягало перегляду чи затвердженню пленарним складом ВККС (на відміну від звичайної процедури оцінювання «з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді», а також на відміну від чинної редакції п. 20). Саме такого висновку Велика Палата дійшла у нещодавно розглянутій справі № 9901/198/20.

Обставини справи і судові рішення

10.  У цій справі позивачем є суддя Полтавського окружного адміністративного суду Серга С. М., яку, попри негативний висновок Громадської ради доброчесності, колегія ВККС рішенням від 15 жовтня 2019 року за результатами оцінювання на «відповідність займаній посаді» визначила такою, що відповідає займаній посаді. У свою чергу ВРП рішенням від 22 жовтня 2019 року внесла подання Президентові України про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Полтавського окружного адміністративного суду.

11.  Проте з метою вирішення питання про продовження процедур оцінювання за рішенням Комісії від 20 липня 2023 року №34/зп-23 здійснено повторний автоматизований розподіл між членами ВККС і в подальшому Комісія продовжила процедуру кваліфікаційного оцінювання, зокрема, і стосовно судді ОСОБА_1 зі стадії підтримки рішення колегії пленарним складом Комісії. На адресу останньої від ГРД надійшов у новій редакції висновок про невідповідність судді ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики і в результаті ВККС дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не підтвердила відповідності займаній посаді за критеріями професійної етики та доброчесності і своїм рішенням від 16 січня 2024 року №12/ко-24 визнала її такою, що не відповідає займаній посаді, та внесла до ВРП подання про звільнення судді Полтавського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 із займаної посади.

12.   ОСОБА_1 оскаржила таке рішення ВККС до Касаційного адміністративного суду, який ухвалою від 22 лютого 2024 року відмовив Позивачці у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, оскільки позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

13.  Своє рішення суд, посилаючись на положення Закону про судоустрій та Закону України «Про Вищу раду правосуддя» (далі – Закон про ВРП), мотивував тим, що рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового розгляду, адже оскаржити його буде можливо лише після розгляду такого рішення ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.

14.  Велика Палата у постанові від 27 червня 2024 року погодилась з такими висновками Касаційного адміністративного суду та залишила ухвалу від 22 лютого 2024 року без змін. Як зазначено в п. 9 постанови, «Спірне рішення, яким внесено подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Полтавського окружного адміністративного суду, не може бути самостійним предметом судового розгляду, оскільки не є обов`язковим для ВРП при розгляді вказаного питання та встановлення відповідних обставин щодо наявності чи відсутності підстав для її звільнення з посади судді і прийняття в установленому порядку відповідно до наданих повноважень рішення».

Мотиви окремої думки

15.  На жаль, я не можу погодитись з таким рішенням Великої Палати.

16.  Велика Палата ухвалила рішення відповідно до вже усталеної її практики (див., наприклад, постанови Великої Палати від 20 травня 2020 року у справі № 9901/672/18 та від 08 вересня 2021 року у справі № 9901/396/19), яка ґрунтується на позиції, що подання ВККС про звільнення судді за результатами оцінювання на «відповідність займаній посаді судді», по суті, є рекомендацію, яка не є обов`язковою для ВРП, а тому в аспекті права на оскарження таких рішень ВККС, на думку більшості суддів, підлягають застосуванню положення ч. 8 ст. 101 Закону про судоустрій, яка визначає:

«Рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією».

17.  Попри те, що наведена практика Великої Палати є дійсно усталеною, але вона ґрунтується на помилковому розширеному тлумаченні поняття «рекомендація», яке вживається в тексті ч. 8 ст. 101 Закону про судоустрій. І помилковий характер такого тлумачення став більш очевидним після внесення наведених вище змін до п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій в грудні минулого року.

18.  Справа в тому, що Закон про судоустрій прямо передбачає, що в низці випадків ВККС ухвалює саме рішення про надання «рекомендацій» (що відповідає буквальному формулюванню ч. 8 ст. 101 Закону про судоустрій), зокрема, конкурс на зайняття вакантної посади судді завершується саме ухваленням ВККС рішення про «рекомендацію або про відмову в наданні рекомендації про призначення кандидата на посаду судді» або «рекомендацію про переведення судді (якщо переможцем конкурсу на посаду судді місцевого суду став суддя)» (ч. 2 ст. 79-5 Закону про судоустрій). Схожі положення містилися і в редакції цього Закону, яка була чинною до 30 грудня 2023 року.

19.  Натомість п. 20 Розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону про судоустрій як в попередній, так і в чинній редакції визначають, що виявлення за результатами оцінювання судді його невідповідності займаній посаді є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя на підставі «подання» Вищої кваліфікаційної комісії суддів України» (змінилося лише те, що раніше таке подання вносила виключно колегія ВККС, а тепер – колегія або пленарний склад ВККС).

20.  Отже, беручи до уваги буквальний зміст ч. 8 ст. 101 Закону про судоустрій, яка каже не про «рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України рекомендаційного характеру», а про «рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо надання рекомендацій» при тому, що іншими нормами цього Закону прямо передбачено повноваження саме щодо надання рекомендацій, ця норма має тлумачитися буквально – як така, що стосується рішень ВККС про рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді або про переведення судді, а не рішень ВККС про звернення до ВРП із поданням про звільнення судді.

21.  У будь-якому разі, раніше згадана практика Великої Палати, хоча і залишала суддю, щодо якого було внесено таке подання, в стані невизначеності на певний час, але дійсно призводила лише до «відтермінування» розгляду цього питання судом до моменту ухвалення ВРП негативного до позивача рішення за результатами розгляду такого подання (при цьому ВРП цілком могла не погодитися з поданням ВККС і попередня редакція п. 20 не передбачала можливості для продовження процедури оцінювання після такого рішення ВРП).

22.  Натомість після 30 грудня 2023 року, коли набрала чинності нова редакція п. 20, будь-яке рішення ВРП (у контексті обставин цієї справи, де щодо позивачки колегією ВККС вже було ухвалено остаточне рішення про визнання її такої, що відповідає займаній посаді) матиме негативні наслідки. Зокрема, в разі задоволення подання ВККС про звільнення судді ВРП повинна буде звільнити цього суддю. Водночас у разі відмови ВРП у задоволенні подання ВККС підлягатиме застосуванню новий пункт 20-1, яким Закон про судоустрій було доповнено згідно із Законом № 3511-IX від 09.12.2023 (разом із зміною пункту 20):

«Якщо Вищою радою правосуддя відмовлено в задоволенні подання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про звільнення судді у зв`язку з його невідповідністю займаній посаді, суддя вважається таким, чию відповідність займаній посаді не оцінено відповідно до підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV “Перехідні положення” Конституції України.

У такому разі оцінювання відповідності такого судді займаній посаді продовжується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України в пленарному складі із стадії, що визначена Вищою радою правосуддя у рішенні про відмову в задоволенні подання про звільнення такого судді.

Якщо Вищою радою правосуддя не визначено таку стадію, оцінювання продовжується із стадії, визначеної Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, з урахуванням мотивів рішення Вищої ради правосуддя про відмову в задоволенні подання про звільнення такого судді, включаючи рішення, прийняті Вищою радою правосуддя до набрання чинності Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення процедур суддівської кар`єри”».

23.  Тож за чинною редакцією пунктів 20 і 20-1 Прикінцевих та перехідних положень Закону про судоустрій, навіть у разі відмови Вищою радою правосуддя у задоволенні подання пленарного складу ВККС про звільнення позивачки з посади судді, наприклад, з мотивів того, що пленарний склад не мав повноважень продовжувати завершену рішенням колегії ВККС процедуру оцінювання судді на «відповідність займаній посаді», це призведе до відновлення цієї вже завершеної остаточним рішенням ВККС процедури оцінювання, що підриватиме принцип правової визначеності (адже за підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV “Перехідні положення” Конституції України таке оцінювання має бути проведено лише один раз).

24.  З наведених підстав я вважаю, що оскаржене рішення ВККС безпосередньо стосується прав позивачки, а тому Велика Палата мала скасувати ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження та призначити новий розгляд в суді першої інстанції.

Замість епілогу

25.  Я розумію і поділяю прагнення суспільства в цілому та окремих представників громадськості щодо очищення судової влади від суддів, які є недостойними цієї високої професії. Але такі процедури мають відбуватися відповідно до закону – «благородна мета» у цьому контексті не може виправдати порушення закону, навіть якщо комусь здається, що цей закон недостатньо ефективний. Якщо подібні процедури відбуватимуться з порушенням міжнародних стандартів незалежності суддів, які включають вимоги не лише щодо формальної законності таких процедур, але й вимоги щодо якості самого закону, це може мати зовсім протилежний ефект – замість очищення судової влади, ми можемо створити надзвичайно сприятливі умови для тиску на окремих суддів чи судову систему в цілому.

26.  Європейський суд з прав людини ухвалив вже не одне рішення, де визнав порушення Україною міжнародних зобов`язань за Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод у зв`язку із звільненням суддів внаслідок застосування нечіткого та непередбаченого закону.