Judge Mazur

суддів М. В. Мазура, Ю. Л. Власова
до постанови Великої Палати Верховного Суду
від 14 листопада 2024 року

справа № 990/240/24
провадження № 11-207заі24

Замість епіграфа

«76. …Суд визнав право на доступ до суду як невід`ємний аспект гарантій, закріплених у статті 6, пославшись на принципи верховенства права та недопущення свавілля, покладені в основу більшості положень Конвенції. Так, пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру…

77. Право на доступ до суду повинно бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним»… Це міркування набуває особливої актуальності у контексті гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на почесне місце, яке в демократичному суспільстві посідає право на справедливий суд…

78. Проте право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням… Тим не менше, обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, який залишається для особи, у такий спосіб або в такій мірі, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо відсутнє розумне співвідношення пропорційності між засобами, що використовуються, і метою, яка має бути досягнута…

97. При цьому у практиці Суду закріплено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції… Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду позову заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист…

98. …Суд часто наголошував на питаннях «юридичної визначеності» та «належного здійснення правосуддя» як на двох основних елементах для проведення розмежування між надмірним формалізмом та прийнятним застосуванням процесуальних формальностей. Зокрема, Суд постановляв, що є порушення права на доступ до суду, коли норми не переслідують цілі юридичної визначеності та належного здійснення правосуддя та утворюють свого роду перепону, яка перешкоджає вирішенню справи учасників судового процесу по суті компетентним судом…».

Рішення Європейського суду з прав людини [Велика палата]
від 5 квітня 2018 р. у справі «Zubac v. Croatia» (№ 40160/12)

Вступ

1. 14 листопада 2024 року у справі № 990/240/24 Велика Палата Верховного Суду (далі – Велика Палата) винесла постанову у справі про застосування санкцій до іноземця. Однак ця постанова стосувалася не розгляду позовної заяви по суті, а перегляду ухвали суду першої інстанції про повернення позовної заяви позивачу у зв`язку з пропуском строку звернення до суду та відсутністю підстав для поновлення цього строку. Іншими словами, зазначена постанова стосується двох пов`язаних між собою аспектів права на доступ до суду: 1) застосування правил визначення моменту, від якого починається перебіг визначеного статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) строку звернення до суду, 2) вирішення питання про поновлення такого строку, якщо він був пропущений.  

2. Варто зауважити, що 14 листопада 2024 Велика Палата вирішила одразу три справи, які стосувалися названих питань (№ 990/236/24, № 990/240/24 і № 990/241/24). В усіх трьох справах суд першої інстанції повернув позовні заяви, в яких оскаржувалися Укази Президента щодо застосування санкцій, в усіх трьох справах Велика Палата залишила оскаржені судові рішення без зміни і в усіх трьох справах ми мали окрему думку. Однак, якщо у двох справах, включно із цією, ми висловили незгоду з мотивами більшості суддів Великої Палати, погодившись із загальним висновком про необхідність залишення рішення суду першої інстанції без змін, то в третій справі (№ 990/236/24) з урахуванням відмінних фактичних обставин ми не погодилися не лише з мотивувальною, але і з резолютивною частиною рішення Великої Палати. У бідь-якому разі в усіх цих справах ми не погодилися з висновками Великої Палати щодо порядку визначення «дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів» (ч. 2 ст. 122 КАС України), тобто порядку визначення моменту, від якого починається перебіг шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого цією нормою. Тому для повного розуміння нашої позиції відносно різних фактичних ситуацій читач може порівняти обставини всіх трьох справ і мотиви відповідних окремих думок.

Обставини справи і короткий зміст судових рішень

3. У цій справі позивач оскаржував Указ Президента України від 19.02.2023 №82/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.02.2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі – Указ, оскаржений Указ) запроваджено зазначені заходи (санкції).

4. Позов надійшов до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 25.07.2024.

5. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 29.07.2024 позовну заяву залишено без руху та запропоновано позивачу усунути вказані судом недоліки, зокрема шляхом подання до суду заяви із визначенням інших підстав для поновлення строку звернення до суду та доказів на їх підтвердження.

6. 12.08.2024 представник позивача через систему «Електронний суд» подав заяву про усунення недоліків позовної заяви, до якої додано уточнюючу позовну заяву, а також заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

7. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 16.08.2024визнав неповажними підстави пропуску строку позивачем звернення до суду з позовною заявою та відмовив в задоволенні заяви представника позивача про поновлення строку звернення до суду у цій справі та повернув позовну заяву на підставі частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.

8. Вказана ухвала була оскаржена до Великої Палати в апеляційному порядку. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, представник позивача посилався на те, що:

• з 2022 року позивач постійно перебував в США, а тому з моменту введення в дію Указу не знав та не міг знати про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в Україні;
• позивач дізнався про наявність фактів застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) 15.12.2023 під час підписання контракту в одному з банків в Європі, а саме банку «MyGuava» (реєстраційний номер 10601900, адреса реєстрації: Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії, Лондон, вул. Фінсбрі Серкс, 29 Селсбрі Хаус), і лише 17.12.2023 ці факти були підтверджені листом адвоката Долженчук Н.М. адресованому позивачу на його запит;
• такий запит позивача не міг бути скерований раніше по причині відсутності інформації про застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в офіційних інформаційних джерелах державних органів США або в засобах масової інформації;
• з грудня 2023 року до лютого 2024 року після отримання інформації застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), адвокатом Долженчук Н.М. були надіслані запити до РНБО України, Президента України, Національного банку України, Служби безпеки України та проведена робота з правого аналізу отриманих відповідей, подальшого планування роботи з надання правої допомоги. Разом з тим, у зв`язку з тривалою хворобою адвоката Долженчук Н.М. протягом лютого-травня 2024 року, позивач вимушений був звернутись до іншого адвоката. Починаючи з квітня 2024 року на підставі договору про надання правової допомоги № 33/24 від 08.04.2024 року представництво інтересів позивача здійснюється адвокатом Ізовіта А.М. У квітні-травні 2024 були подані адвокатські запити та проведена робота з формування правової позиції, підготовки позовної заяви та документів для подальшого звернення до суду.

9.  За результатами перегляду справи Велика Палата у постанові від 14 листопада 2024 року погодилась з висновками суду першої інстанції та відмовила у задоволенні апеляційної скарги.

10.  При цьому Велика Палата виходила з того, що позивач мав реальну можливість дізнатись про існування оскаржуваного Указу з моменту його опублікування та оприлюднення в офіційних друкованих виданнях або на офіційних вебсайтах Президента України, Верховної Ради України та РНБО, але «навіть якщо врахувати, що початок перебігу процесуального строку звернення до суду розпочався 17.12.2023 (на чому наполягає представник позивача), станом на 25.07.2024 позивачем також попущено строк звернення до суду, встановлений частиною другою статті 122 КАС України».

11.  Велика Палата також дійшла висновку, що «представник позивача як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі не вказав, які саме об`єктивні поважні (непереборні) причини унеможливили його звернення до суду у встановлений процесуальним законодавством строк. Не наведено змістовних і вагомих доводів щодо вчинення ним всіх необхідних і можливих дій, які вказують на бажання реалізувати свої процесуальні права з метою їх захисту в судовому порядку».

Мотиви окремої думки

12. Автори окремої думки погодилися із загальним висновком більшості суддів щодо пропуску позивачем шестимісячного строку звернення до адміністративного суду і відсутністю підстав для його поновлення. Однак ми не погоджуємося з мотивами такого висновку, викладеними в постанові Великої Палати.

13. На наше переконання, аргумент, який наведений у постанові Великої Палати лише як додатковий (зокрема, про те, що шестимісячний строк звернення до адміністративного суду було пропущено, навіть якщо врахувати, що початок перебігу процесуального строку звернення до суду розпочався 17.12.2023, на чому наполягає представник позивача), насправді є ключовим.

14. Натомість наше занепокоєння викликають ті мотиви, які Велика Палата вважала основними:

«37. …законодавством не визначено обов`язку відповідача доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст указів в інший спосіб, аніж їх опублікування в офіційних виданнях.

38. Оприлюднення указів Президента України державною мовою в офіційних друкованих виданнях вважається належним способом доведення їх до відома. Незнання цього не звільняє від юридичних наслідків, які спричиняє указ, зокрема і при зверненні до суду з пропуском визначеного для цього строку.

57. …оскаржуваний Указ № 82/2023 разом з відповідним рішенням Ради національної безпеки і оборони України, яке вводились в дію, з додатками, у тому числі в частині, яка стосувалась позивача, окрім їх опублікування в офіційних друкованих виданнях, були оприлюднені на офіційних вебсайтах Президента України…, Верховної Ради України…, а також на офіційному вебсайті Ради національної безпеки і оборони України…

59. Отже, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивач мав реальну можливість дізнатись про існування оскаржуваного Указу № 82/2023 з моменту його опублікування та оприлюднення в наведених вище офіційних друкованих виданнях або на офіційних вебсайтах Президента України, Верховної Ради України та Ради національної безпеки і оборони України.

60. До того ж Велика Палата Верховного Суду, як і суд першої інстанції, не погоджується з тим, що про порушення своїх прав позивач дізнався з моменту отримання листа адвоката Долженчук Н. М. від 17.12.2023, адресованого позивачу»

62. Крім цього, суд першої інстанції правильно наголосив на тому, що застосування санкцій, з-поміж інших, до іноземців здійснюється на підставі, в порядку і спосіб, які визначені Конституцією України і законами України, які діють/застосовуються однаково щодо всіх підсанкційних осіб. Особливого порядку сповіщення (доведення до відома, оприлюднення) про застосування санкцій щодо іноземців незалежно від їхнього громадянства / підданства закони України не передбачають. Водночас незнання іноземцем, який опинився під дією санкцій, українського законодавства не створює для держави обов`язку вживати додаткових заходів для інформування про існуючі в Україні закони та акти їх застосування, а також не звільняє його [іноземця] від настання юридичних наслідків, зумовлених дією санкцій.

63. Тому відсутні підстави вважати, що скаржник як іноземний резидент має чи повинен мати преференції у вигляді особливого ставлення у питаннях визначення моменту відліку строку на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду чи мати інші пільги порівняно з резидентами України».

15.  Такий підхід, на жаль, свідчить про відмову Великої Палати від оцінки індивідуальної ситуації кожного позивача на користь дуже сильної загальної презумпції щодо обізнаності особи (у тому числі іноземця) про факт існування Указу Президента України про введення в дію санкцій щодо неї з дати його публікації (у тому числі в Інтернеті), яку майже не можливо буде спростувати. Наведена позиція Великої Палати створює загрозу формування загальної практики, яка в багатьох випадках може призвести до «надмірного формалізму» та непропорційного обмеження прав відповідних осіб на звернення до суду, що потенційно несе ризик численних скарг проти України до Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ).

16. Хоча ми вважаємо, що в деяких ситуаціях суд дійсно може виходити з подібної презумпції (див. про це далі), але вона може бути спростована позивачем шляхом наведення не тільки вагомих доказів (які в подібній ситуації важко знайти), але й просто розумних і переконливих аргументів, які мають бути предметом оцінки суду в кожній конкретній справі.

17. По суті, Велика Палата витлумачила слова «повинна була дізнатися», які вживаються в ч. 2 ст. 122 КАС («Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів»), скоріше як «вірогідно могла дізнатися». Хоча розміщення Указу Президента України в Інтернеті дійсно створює практичну можливість для зацікавленої особи ознайомитися з ним, це не обов’язково означає, що особа мала практичний привід скористатися такою можливістю. Якщо людина не підозрює про існування відповідного Указу і не стикається з його негативними наслідками для свого життя, вона навряд чи буде його шукати. Давайте будемо чесними із собою: як часто кожен із нас витрачає час на пошуки індивідуальних правових актів, що потенційно можуть стосуватися нас, зокрема на вебсайтах органів влади, особливо іноземних? Скоріш за все, нечасто (якщо лише не існує якогось особливого приводу це зродити).

18. З огляду на викладене, далі ми наведемо мотиви, якими, на нашу думку, мала керуватися Велика Палата при розгляді цієї справи.

Загальні принципи та застосовні норми права

19. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

20. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

22. Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

23.  Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

24. Таким чином, під час відкриття провадження в адміністративній справі суд має з’ясувати, чи подано позову в межах строку, передбаченого статтею 122 КАС України, та, за необхідності, вирішити питання про поновлення цього строку, якщо він пропущений з поважних причин.

25. Оскільки особа, яка подає позов до суду, з об’єктивних причин може бути краще обізнаною із обставинами, що вказують на момент, коли вона «дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів», або про обставини, які доводять поважність причин пропуску строку звернення до суду, вона має навести вичерпну інформацію про ці обставини, надавши, за можливості доречні докази. Водночас суд при вирішенні наведених вище питань має належним чином оцінити ці аргументи, у тому числі на предмет переконливості відповідних доводів позивача, а також може брати до уваги й інші обставини.

26. За обставин, подібних до цієї справи, суд, окрім іншого, може враховувати і те, що відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України «Про санкції» рішення щодо застосування, скасування персональних та внесення до них змін приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України, при чому відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

27. Укази Президента України, у тому числі ті, що стосуються санкцій публікуються не лише в офіційних друкованих виданнях, але й у мережі Інтернет на офіційних сайтах Президента України та Верховної Ради України тощо. Це забезпечує реальну можливість для будь-якої особи, незалежно від її місцезнаходження, дізнатися про зміст ухвалених Президентом України рішень, включно із застосуванням санкцій до конкретних осіб.

28. Більше того, в ситуації, коли позивач не наводить жодних доводів чи доказів стосовно дати, коли він дізнався про застосування до нього санкцій, і в матеріалах справи відсутні будь-які відомості про це, факт публікації відповідного Указу Президента України може розглядатися як такий, що створює презумпцію обізнаності особи про заявлене порушення її прав з дати такої публікації. Однак оскільки право на доступ до суду є одним із ключових елементів права на справедливий суд, яке (з-поміж інших прав і свобод людини), за висловом Європейського суду з прав людини, має бути «практичним і ефективним», а «не теоретичним і ілюзорним», ця презумпція може бути спростована наявними у справі матеріалами або переконливими доводами та/або доказами позивача, які вказують на те, що з урахуванням обставин конкретної справи, він дізнався або на практиці не просто міг, а повинен дізнатися про стверджуване ним порушення його прав пізніше.  

29. Наприклад, у постанові від 01.02.2024 року по справі №990/270/23 Велика Палата взяла до уваги факт публікації (оприлюднення) Указу Президента України, але особливу увагу також приділила іншим обставинам, які вказували на те, що позивач дізнався або повинен дізнатися про стверджуване порушення його прав раніше, ніж за шість місяців до дня звернення до суду із позовом. Зокрема, Велика Палата зауважила, що 8 листопада 2022 року одна з позивачок отримала повідомлення про те, що її банківський рахунок буде закрито, після чого ціла низка банків і фінансових установ закрили її рахунки. Отже, з цього моменту позивачки могли вживати активних дій щодо встановлення причин закриття їх рахунків та, зокрема, дізнатись про оскаржуваний Указ Президента України, який був опублікований не тільки в офіційних друкованих виданнях, але й в Інтернеті, а отже його можна було без труднощів знайти за допомогою пошукової системи Google.

30. Якщо ж судом буде встановлено, що визначений законом строк звернення до суду пропущений, він може розглянути питання про його поновлення. При цьому поважними причинами пропуску такого строку слід вважати ті, що унеможливлювали або суттєво ускладнювали можливість своєчасного звернення до суду, були об`єктивно непереборними або майже непереборними та, як правило, не залежали від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом тощо. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.

Застосування наведених принципів і норм права у цій справі

Чи пропустив позивач строк звернення до суду?

31. У справі встановлено, що Указом № 82/2023 введено в дію рішення РНБО від 19.02.2023 «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», згідно з яким, зокрема, до громадянина Російської Федерації ОСОБА_1 (пункт 11 додатка до рішення), застосовано строком на десять років персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). Цей Указ офіційно оприлюднений 21 лютого 2023 року (газета “Урядовий кур`єр” № 36 від 21.02.2023 року)

32.  Натомість позивач звернувся до Верховного Суду з позовом про оскарження Указу № 82/2023 від 19.02.2023 лише 25.07.2024.

33. З матеріалів провадження видно, що представник позивача, обґрунтовуючи причину пропуску строку звернення до суду, зазначив, що позивач є іноземним резидентом (громадянином США), на момент прийняття оспорюваного Указу перебував на території країни громадянства. Серед іншого представник позивача зазначив, що позивач дізнався про наявність фактів застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) 15 грудня 2023 року під час підписання контракту в одному з банків в Європі, а 17 грудня 2023 року ці факти були підтверджені листом адвоката, який був адресований позивачеві.

34. Беручи до уваги наведену інформацію та не вдаваючись в оцінку попереднього періоду, існує достатньо підстав для висновку, що позивач дізнався про стверджуване порушення своїх прав не пізніше 15 грудня 2023 року, після чого він мав реальну можливість без особливих труднощів ознайомитися зі змістом Указу Президента України, опублікованого в мережі Інтернет.

35. Зрештою, варто взяти до уваги, що позивач раніше вже звертався до Верховного Суду з аналогічним позовом (20.05.2024), який ухвалою Касаційного адміністративного суду у складіВерховного Суду від 06.06.2024 повернуто позивачу (справа № 990/168/24). Ця ухвала Касаційного адміністративного суду не була оскаржена в апеляційному порядку і набрала законної сили.

36. Таким чином, позивач пропустив встановлений законом шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.

Чи є причини пропуску строку звернення до суду поважними?

37. Серед причин пропуску строку звернення до суду у заяві про поновлення цього строку представник позивача називає те, що сам позивач проживає в США, його представник звертався із відповідними запитами до РНБО України, Президента України, Національного Банку України, Служби безпеки України, крім того через хворобу адвоката протягом лютого-травня позивач був змушений звернутися до іншого адвоката, який і звернувся з позовом до суду 25 липня 2024 року.

38. Однак ці доводи не є переконливими, оскільки наведені обставини не були настільки суттєвими, щоб це перешкодило чи унеможливило своєчасне звернення до суду з позовом. Шестимісячний строк є достатнім для того, щоб, діючи з належною сумлінністю, подолати ті складнощі, на які посилався представник позивача. Серед іншого, Велика Палата не вважає переконливим і посилання позивача на те, що оспорюваний Указ виданий українською мовою та не має офіційного перекладу на англійську або іншу іноземну мову, що позбавляє можливості позивача ознайомитись з його змістом, адже, по-перше, сучасні технології машинного перекладу дозволяють із легкістю перекласти будь-який текст, у тому числі перекладати цілі сайти, по-друге, позивач тривалий час контактував з українськими адвокатами, які могли йому допомогти в цьому питанні, по-третє, він мав достатньо часу для того, щоб звернутися до перекладача.

39. Окрім того сам позивач не заперечував той факт, що йому стало відомо про оскаржений Указ Президента України 17 грудня 2023 року. До того ж, позивач раніше вже звертався до суду з аналогічним позовом. Хоча зазначений позов було повернуто судом, позивач його не оскаржив в апеляційному порядку.

40. Ураховуючи викладене, можна дійти висновку, що представник позивача як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в апеляційній скарзі не вказав, які саме об`єктивні поважні (непереборні) причини унеможливили його звернення до суду у встановлений процесуальним законодавством строк, а також не навів змістовних і вагомих доводів щодо вчинення ним всіх необхідних і можливих дій, які вказують на бажання реалізувати свої процесуальні права з метою їх захисту в судовому порядку.